Inovasi—Doktrin Transferabilitas
Atang Andiwijaya
FRAGMEN-FRAGMEN PROGRAM FEDERAL, 1962-1972
Kirst (1974) memetakan secara cekatan pertumbuhan dan pengaruh terbatas yang telah dialami pendanaan federal yang meningkat. Ia menyarankan bahwa ada enam cara pokok dari pengaruh federal:
1. bantuan umum tanpa suatu kondisi atau pembatasan apapun;
2. bantuan kategoris untuk bidang-bidang khusus yang menjadi perhatian federal, seperti pendanaan the National Defence Education Act;
3. regulasi melalui sertifikasi, pemberian lisensi, dan tuntutan baku;
4. penemuan dan pemanfaatan pengetahuan baru seperti dalam kegiatan riset dan pengembangan;
5. pengaturan layanan seperti bantuan teknis atau konsultan;
6. himbauan moral sebagaimana yang ditemukan melalui pidato-pidato dan publikasi-publikasi.
Selama seratus tahun the Office of Education secara khas menyediakan layanan dan sejumlah terbatas bantuan kategoris. Peningkatan yang besar dalam dana federal menghasilkan suatu pola peralihan kearah pendanaan yang berbeda-beda dan kategoris pada tahun 1960-an. dengan beberapa tekanan pada riset dan pengembangan yang disponsori federal dan suatu himbauan moral yang disampaikan melalui pidato-pidato kritis yang dibuat oleh pejabat-pejabat penting pemerintah. Bantuan umum ditolak karena sudut pandang negara bagian dan lokal tidak mencerminkan secara akurat prioritas-prioritas nasional.
Pemerintrah federal telah memutuskan mendorong prioritas-prioritas nasional dalam pendidikan. Program-program bantuan kategoris yang kompleks tahun enam puluhan adalah suatu akibat dari tawar-menawar politik antara kepentingan-kepentingan pendidikan yang terfragmentasi dan suatu kepedulian baru pada kepentingan nasional. Selama tahun 1972 the Office of Education memiliki dua puluh tujuh persetujuan yang terpisah untuk membantu murid-murid berpenghasilan rendah dan dua puluh dua persetujuan yang terpisah untuk mendukung program-program membaca. Ketika kantor pendidikan meningkatkan secara besar-besaran jumlah stafnya, para konsultan khusus dan para spesialis bahan ajar diikuti para manajer dan administrator publik yang tidak memiliki latar belakang pendidikan. Jika sebelumnya para administrator negara bagian memiliki wewenang yang maksimum dalam menginterpretasikan dan mengimplementasikan hukum-hukum kategoris federal, para manajer baru dan program-program baru cenderung mem-bypass negara-negara bagian dan memberikan pengaruh yang lebih besar pada distrik-distrik lokal, menurut Kirst.
Apa pengaruh dari program-program ini? Pendidikan kompensatif tidak ada di kota-kota besar sebelum adanya bantuan federal. Dana-dana federall telah digunakan untuk menyediakan sejumlah layanan yang sangat bervariasi, khususnya pengajaran remedial dalam kecakapan-kecakapan dasar. Bagaimanapun, program-program baru ini tidak banyak berbeda dalam metode dan isi dari yang ada sebelumnya. Dana-dana itu membiayai “hal yang sama lebih banyak”. Inovasi, apakah disponsori pemerintah atau yayasan-yayasan, jarang ditemukan di kelas-kelas. Program-program harus diimplementasikan melalui distrik sekolah lokal. Sebuah masalah yang tidak ditangkap secara utuh juga tidak dipahami secara baik oleh para birokrat.
Para administrator sekolah lokal secara tradisional “mengubah” dana-dana federal untuk item-item dalam anggaran mereka sendiri, memperlakukan program-program federal sebagai uang tidak terduga yang dapat segera menguap. Karena itu terdapat keengganan yang besar untuk melembagakan program-program federal atas sebuah dasar yang permanen karena distrik dapat terperangkap untuk mendanai ongkos-ongkos untuk program-program yang sesungguhnya tidak menarik. Keengganan ini telah diperkuat oleh apa yang terjadi di masa lalu. Banyak program inovatif federal menghilang dalam waktu yang singkat, hanya untuk diganti oleh hal-hal yang baru. Administrator lokal yang bijak menangani dana-dana federal dengan suatu cara menyediakan bantuan yang maksimum (dan barangkali dengan publikasi yang maksimum) untuk distriknya, sambil menghindari kebergantungan pada suatu program federal karena ia mengetahui program tersebut dapat segera berakhir atau harus didanai oleh suatu anggaran lokal yang ketat.
Rangkaian perubahan program-program federal di Washington dipastikan oleh pola karier birokratik dan koalisi politis yang selalu beralih. Bahkan melampaui supervisor sekolah, setiap birokrat baru federal harus mempromosikan dan menjadi identik dengan sebuah program “inovatif baru” miliknya dalam rangka mengedepankan kariernya sendiri. Karena pergantian dalam jabatan terjadi sekurang-kurangnya setiap beberapa tahun, rangkaian perubahan tanpa akhir dari para birokrat menghapus program-program lama dan mempublikasikan milik mereka sendiri. Jika jabatan tidak mengalami pergantian, pertempuran konstan dalam birokrasi demi kekuasaan dan kontrol atas sumber-sumber memastikan bahwa jabatan dan program akan diredefinisi dan diberi label ulang. Reorganisasi terus-menerus mencerminkan kekuatan-kekuatan politik yang bekerja tanpa henti.
TUJUAN-TUJUAN NASIONAL UNTUK PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN
Sebuah perbedaan kritis dalam memahami kebijakan pemerintah kearah inovasi adalah pemahaman perbedaan antara tujuan nasional sentral dan tujuan nasional yang terdistribusikan. The National Academy of Sciences membedakan antara tujuan-tujuan nasional untuk riset dan pengembangan sebagai berikut:
Tujuan-tujuan Nasional untuk R&D—seperti kepemimpinan dalam bidang-bidang penting ilmu, kekuatan nuklir, eksplorasi ruang angkasa, dan pertahanan nasional—dalam mana programnya memiliki fokus, sponsor, pendanaan, dan arah menyeluruhnya bersifat nasional.
Tujuan-tujuan Nasional yang Terdistribusikan untuk R&D—seperti pembangunan sumber daya manusia, pembangunan ulang kota-kota kita, sumber-sumber air, dan lingkungan regional untuk penghidupan—dalam mana program-program terkarakteristik oleh determinan-determinan lokal dalam sifat masalah, dalam pendekatan untuk solusi, dan dalam kosekuensi-konsekuensi yang terantisipasi.
Pendidikan adalah salah satu dari tujuan utama nasional yang terdistribusikan. Sebagaimana saya coba indikasikan, ia melayani suatu kepentingan yang beragam. Ia dipengaruhi secara lokal oleh dewan-dewan sekolah, para administrator, para guru, para siswa, para orang tua, dan pihak lokal lainnya. Sebagaimana sifat masalah pendidikan bersifat tertentu secara lokal, begitu juga hendaknya solusinya. Akan tetapi kebijakan-kebijakan yang diupayakan oleh pemerintah federal untuk mempengaruhi pendidikan adalah selalu tujuan-tujuan nasional sentral yang biasanya mengarah pada kegagalan dan frustrasi.
Banyak program pendidikan masa lalu merupakan upaya dari tujuan-tujuan sentral. Misalnya, the National Defense Education Act (NDEA) termotivasi secara khusus oleh ketakutan terhadap musuh eksternal, sebagaimana banyak dari uang federal yang terangsang oleh kebangkitan Sputnik.
Tujuan-tujuan nasional sentral adalah berorientasi missi dan ditujukan untuk masalah-masalah nasional sentral seperti pertahanan atau eksplorasi angkasa luar—masalah-masalah kepemimpinan nasional. Proyek berorientasi-missi prototipe adalah program manusia-di bulan dari the National Aeronautics and Space Administration’s (NASA). Salah satu gerakan pendidikan pertama dari administrasi Nixon adalah meluncurkan sebuah program right-to-read yang akan membantu setiap anak di negara untuk belajar membaca. Program ruang angkasa digunakan sebagai suatu model eksplisit untuk program itu. Entah bagaimana riset dan pengembangan yang sesuai akan menghasilkan teknik-teknik, bahkan sebuah teknik tunggal, yang akan membuka pintu untuk membaca untuk masing-masing anak, sebagaimana teknologi dan know-how Amerika akan membantu manusia pertama, seorang bangsa Amerika, menginjakkan kaki di bulan yang perawan.
Program right-to-read, tidak mampu dipahami sebagai sebuah tindakan tunggal dalam ruang dan waktu oleh seorang individu tunggal atau segelintir orang di bawah kondisi-kondisi yang terdefinisikan secara jelas dan konstan. Ia tidak memiliki dua puluh satu miliar dolar untuk dicurahkan, tetapi ini bukan satu-satunya masalah. Tidak semua anak belajar membaca dengan cara yang sama. Anak-anak memang berbeda-beda, bahkan kadang-kadang sulit. Mereka belajar membaca melalui sehimpunan keadaan yang sangat beragam yang tidak mungkin untuk dikontrol. Tidak banyak lagi yang didengar mengenai program right-to-read ini.
Direktur terdahulu dari sebuah lab riset besar menyatakan bahwa universitas-universitas besar telah terbentuk pada masa pasca PD II utamanya dalam mengupayakan tujuan-tujuan nasional sentral (Alpert, 1970). Rasional utama untuk dukungan federal bagi universitas-universitas adalah membantu universitas-universitas mengupayakan tujuan-tujuan nasional sentral. Terdapat keyakinan bahwa masalah-masalah masyarakat dapat dipecahkan oleh diseminasi pengetahuan dan penciptaan pengetahuan baru. Agen-agen berorientasi-missi seperti the Department of Defence, the National Science Foundation, dan the National Institutes of Health menstimulasi pertumbuhan dalam ilmu-ilmu jasmaniah dan dalam bidang lainnya. Universitas-universitas, ketika mereka menjadi bersifat nasional ketimbang regional, juga menjadi menyadari masalah-masalah pemerintah federal.
Alpert, seorang direktur terdahulu dari sebuah lab riset militer yang terkemuka, mengklaim bahwa sistem pahala, tujuan-tujuan riset, dan organisasi departemental dari sebuah universitas ditujukan kearah tujuan-tujuan sentral ketika ia diorganisasi untuk sepenuhnya pemecahan masalah. Tidak semua program federal telah berorientasi kearah pengupayaan tujuan-tujuan sentral, dan tidak semua departemen universitas telah terorganisasi secara demikian. Pendirian land grant colleges pada akhirnya menggiring pada pengembangan produk-produk agrikultur yang lebih baik, essensialnya sebuah tujuan nasional yang terdistribusi. Lebih lanjut lagi, colleges agrikultur mengorganisasi diri mereka sendiri menjadi unit-unit interdisipliner yang berorientasi-masalah, seperti peternakan khewan dan hortikultur.
Ada sebuh perbedaan yang kritis dalam pendekatan masalah terhadap kedua tujuan tersebut. Untuk tujuan-tujuan nasional yang sentral, agensi federal harus menghubungkan produk riset dan pengembangan ke missi agensi itu dan masyarakat itu sendiri. Agensi tidak hanya mensponsori riset dan pengembangan, tetapi juga adalah klient. Dalam bidang agrikultur klien adalah petani individual. Ia harus dihimbau untuk menanam suatu benih jagung tipe baru. Pengembangan yang berhasil menuntut suatu pemahaman tentang klien, khususnya kendala politis dan sosial dalam mana ia beroperasi. Dalam departemen-departemen agrikultur para profesor, sering bekerja di lahan pertanian mereka sendiri, mengenali klien dengan baik. Sebagaimana hal ini berlaku untuk bidang agrikultur, masalah-masalah yang terdistribusi sering bersifat regional, bahkan masalah lokal, tetapi keuntungannya pada akhirnya dapat berjangkauan luas. Banyak kritisisme tentang riset dan pengembangan agrikultur modern tertuju ke arah keyakinan bahwa klien-klien modern dari riset adalah agribisnis dan bukan petani-petani individual. Sesungguhnya, riset sering merugikan petani-petani kecil.
Dua tipe tujuan ini memang berbeda. Mereka yang mengupayakan tujuan-tujuan nasional sentral, seperti program pertahanan nasional atau ruang angkasa, esensialnya mengabaikan konsekuensi-konsekuensi dari aktivitas mereka terhadap individu-individu. Mereka mengejar tujuan-tujuan yang impersonal dan mengembangkan produk-produk impersonal. Mereka yang mengejar tujuan-tujuan yang terdistribusi, seperti kontrol pencemaran atau pendidikan, secara relatif peduli pada konsekuensi-konsekuensi terhadap individu-individu. Mereka harus memasukkan pertimbangan-pertimbangan personal. Pendidikan sesungguhnya memiliki klien-klien yang plural dan beragam dalam banyak unit pengaturannya, lembaga kesiswaan totalnya, dan guru-gurunya. Tetapi kebijakan federal telah diarahkan untuk mengejar tujuan-tujuan sentral—meningkatkan pertahan nasional, mengobati rasisme, mengentaskan kemiskinan (rasisme dan kemiskinan ditangani sebagai tujuan-tujuan sentral untuk menyingkirkan konflik).
Mekanisme yang sesuai untuk mengejar tujuan-tujuan sentral ini menjadi sedemikian terelaborasi hingga kegunaannya sedikit untuk yang lainnya. Peter Barnes (1971) menulis dalam New Republic tentang korporasi-korporasi aerospace, menyatakan bahwa korporasi-korporasi ini telah menjadi sedemikian maju secara teknologis hingga, seperti seorang lelaki dengan otot yang kuat, mereka telah kehilangan semua keluwesan. Bakat dari korporasi yang demikian adalah bahwa mereka mampu fokus pada suatu tantangan teknologis yang besar dengan suatu cara yang sistematis, pertama-tama menyerangnya dengan kuantitas besar brainpower ilmiah dan kemudian dengan mengistimewakannya dengan membangun sejumlah kecil perlengkapan yang ekstrim canggih dan mahal. Agar korporasi-korporasi tersebut tumbuh subur, kondisi-kondisi khusus tertentu dibutuhkan.
Salah satu kondisinya adalah bahwa tantangan teknologis harus didefinisikan secara tegas oleh pemerintah federal atau oleh sebuah industri besar dengan kebutuhan yang seragam. Suatu kondisi yang kedua adalah bahwa pasar untuk piranti keras terkonsentrasi dalam sebuah agensi tunggal pemerintah atau sebuah industri tunggal. Ketika kondisi-kondisi ini terpenuhi, mereka mengizinkan riset, pengembangan, manajemen, dan pengiriman untuk mengalir sesuai dengan rencana yang terjadwal ketat. Mekanisme pasar yang demikian terprogram secara mudah, terkonsentrasi di tangan-tangan sejumlah kecil birokrat tingkat tinggi, dan dibentuk terpisah dari keinginan, tekanan, dan kepentingan khusus yang mengalami pasang surut dari orang-orang dan pemerintah lokal. Para eksekutif aerospace merupakan suatu kelompok khusus dalam pemerintah federal, menurut Barnes, diberi sebuah tujuan nasional, dimungkinkan untuk membentuk sebuah agensi federal, diberi uang yang sesuai dengan skala yang masif, dan dibolehkan mengembangkan teknologi dan piranti keras yang sesuai. Bagaimanapun, masalah sosial tidak bisa menembus solusi tertutup yang demikian.
Sayangnya, kebijakan pendidikan pada tahap federal telah berupaya mengejar mimpi teknokratik ini. Ia tidak berupaya banyak untuk menstimulasi inovasi dalam bidang ini sebagaimana untuk mengontrol tipe-tipe inovasi yang diciptakan. Meskipun tantangan pendidikan tidak dapat didefinisikan secara tegas oleh pemerintah federal, upaya-upaya untuk berbuat demikian—headstart, right-to-read, career education—berlanjut. Juga tidak dapat pasar pendidikan dikonsentrasikan dalam sebuah agensi tunggal pemerintah. Ia menyebar meliputi ribuan distrik sekolah dan melibatkan banyak guru. Meskipun demikian, agensi-agensi pendidikan federal terus bertindak seakan mereka adalah pasar dan meminta material dan program yang mereka senangi. Material-material tersebut tidak sering dihargai oleh guru-guru di lapangan; juga mereka tidak digunakan. Agensi-agensi federal masih mengontrol program-program, tetapi program-programnya tidak efektif dalam mempromosikan inovasi-inovasi. Agensi-agensi ini sedang mengontrol wadah kosong. Tingkah laku yang demikian adalah akibat dari pengejaran paradigma inovasi yang teknokratik.
Dalam rangka produksi massal sebuah solusi, seseorang harus mampu mendistribusikannya secara universal, atau sekurang-kurangnya dengan suatu skala yang sangat besar. Banyak kebijakan federal ditujukan kearah penemuan sedikit soludi magic ini dan mendiseminasikannya ke seluruh dunia pendidikan. Seseorang harus mengasumsikan bahwa inovasi atau produk itu akan diterima secara luas dan memiliki hasil-hasil yang sangat dapat bersifat rampat (general) dalam situasi lokal yang berbeda-beda. Pencarian sebuah solusi yang dapat rampat ini, sebuah inovasi yang akan ter-transfer dari sebuah latar ke latar lainnya, saya sebut sebagai doctrine of transferability.
Doktrin ini berada sebagai bagian dari dogma dari sebuah masyarakat teknokratik industrialis. Ia mengatakan bahwa setiap hal dapat diluruskan (fixed), apakah jasmaniah ataupun sosial. Ketika masalah menjadi cukup gawat, seperti “krisis energi”, orang selalu dapat meluruskannya (fix) melalui penerapan know-how sumber-sumber dan teknologis. Sarana-sarana pelurusannya sering teknologis—sebuah paket yang dapat diproduksi masal dan didiseminasikan secara luas, seperti mobil. Diproduksi secara massal, solusi-solusi yang demikian relatif tidak mahal per unit dan sangat menguntungkan bagi mereka yang memproduksinya. Sistem ini sesungguhnya disusun untuk memproduksi barang ketimbang jasa, dan, ketika ia memproduksi jasa, mereka menjadi impersonal (misalnya, birokratik, ketimbang personal). Produser mengontrol proses ketimbang inovasi. Doktrin ini melandasi banyak kebijakan federal. Dalam kebijakan pendidikan ia terwujud dalam apa yang dikenal sebagai pendekatan “riset, pengembangan, difusi” terhadap inovasi.
KEGAGALAN KEBIJAKAN R&D FEDERAL
Program-program dan uang-uang yang paling terkait erat dengan perubahan dan inovasi dalam pendidikan adalah secara umum dirujuk sebagai “riset dan pengembangan” untuk membedakan mereka sebagai “target” untuk inovasi yang berlawanan dengan bantuan keuangan yang lebih umum. Model konseptual yang rampat tentang perubahan, dikenal sebagai paradigma “riset, pengembangan, difusi” mengenai perubahan pendidikan, berkembang dari liberalisme yang meyakinkan pada masa Kennedy. Pejabat pendidikan liberal bisa jadi telah mewarisinya melalui kontak personal dengan the National Science Foundation dan telah susupi dengan dengan pengupayaan tujuan-tujuan sentral.
The National Science Foundation dibentuk untuk menangani tujuan-tujuan nasional sentral dalam bidang ilmu, dan ia secara sewajarnya memanfaatkan sebuah orientasi teknologis yang kuat dalam memecahkan masalah. NSF juga penerima warisan dana pendidikan untuk mengembangkan pengajaran ilmu dan matematika di sekolah-sekolah publik. Ketika the Office of Education sudah masuk usia penerima warisan, ia berpaling kepada pengalaman National Science Foundation yang lebih bergengsi dan berpengalaman.
Dalam mabuk optimisme dan keyakinan yang berlebihan pada masa pasca perang, khususnya selama masa administrasi Kennedy, terdapat keyakinan bahwa riset untuk pengetahuan baru dan pen-teknologi-an dan diseminasi yang sesuai dari pengetahuan tersebut dapat memecahkan teknis dan sosial dan bahkan masalah apapun yang dapat dijumpai. Ini utamanya adalah hal yang menyangkut perhatian, penerapan, dan uang—dari rekayasa. Apakah itu pemberontakan di Vietnam atau kualitas rendah pendidikan publik, semua masalah dapat dipecahkan dengan penyusunan dan manajemen sumber-sumber yang sesuai. Baik mengenai Vietnam dan pendidikan, masalah-masalah dapat dipecahkan melalui penerapan teknologi yang dihasilkan oleh proses riset dan pengembangan. Adalah penting untuk dicatat, meskipun menyakitkan untuk diingatt, bahwa keyakinan ini dipertahankan oleh hampir setiap orang, terlebih demikian halnya untuk perbaikan pendidikan ketimbang untuk “pemenangan kedamaian” di Vietnam, dan bukan oleh sekedar sejumlah kecil orang yang bersalah dalam birokrasi federal.
Salah satu rumusan yang paling tua dan paling penting mengenai riset, pengembangan, difusi adalah dalam sebuah makalah berjudul “The Function of the United States Office of Education and the State Departments of Education in the Dissemination and Implementation of Education Research” (Clark, 1962). Makalah ini dibacakan dalam sebuah forum penting—Phi Delta Kappa’s Third Annual Symposium on Educational Research. Penulisnya bahkan lebih mengesankan—David Clark, the Director of the Cooperative Research Program dalam the US Office of Education. Program ini kemudian akan menjadi leluhur dari the Bureau of Research, lab regional, dan program pusat riset dan pengembangan, juga banyak upaya inovasi dari the Office of Education. Makalah itu sendiri kemudian diperluas menjadi paradigma perubahan pendidikan tahun enan puluhan yang sangat terkenal dan sangat dihargai, disebut model “Clark-Guba”.
Dalam makalah itu Clark memulai argumentasinya dengan menyatakan asumsi-asumsinya:
1. Riset pendidikan hendaknya dibagi menjadi suatu runtunan “quasi-linear”.
2. Praktisi pendidikan sudah menerima dan akan terus menerima sebuah peranan yang relatif pasif, “dan dalam banyak kasus sebuah peranan yang memuat penolakan” dalam proses implementasi dan diseminasi.
3. “Program-program yang ada dari the Office of Education dan departemen-departemen pendidikan pemerintah dalam proses diseminasi dan implementasi temuan-temuan riset pendidikan adalah sedemikian tidak memadai dan tidak efektif sehingga hampi-hampir tidak berguna untuk kepentingan diskusi kecuali sebagai contoh-contoh dari apa yang seharusnya tidak dilakukan.”
4. “Upaya-upaya saat ini dari semua agensi pendidikan berkenaan dengan diseminasi dan implementasi adalah sangat tidak memadai hingga pemikiran-pemikiran mengenai adaptasi-adaptasi kecil dan tekanan-tekanan baru harus ditinggalkan dan masalah besar harus dihadapi dengan sebuah solusi besar.”
Setelah perkenalan yang menyinggung emosi ini, Clark kemudian menganalisis enam langkah dasariah dalam riset:
1. penyelidikan ilmiah dasariah (netral isi);
2. penyelidikan ilmiah dasariah (relevan isi);
3. penyelidikan program-program berorientasi-pendidikan;
4. experimentasi di kelas mendahului pengujian lapangan;
5. pengujian lapangan; dan
6. demonstrasi dan diseminasi.
Clark memberikan sebuah contoh pengembangan tes-tes baku, dari langkah 1 “psychometric theory” ke langkah 6 “pemasaran”. Ketidakpuasan dalam bidang ini, ia menegaskan, adalah bukan karena langkah 6, tetapi karena kelemahan-kelemahan dalam langkah 1 dan 2. Kegagalan untuk melihat perbedaan ini di masa lalu telah menyebabkan ketidak mampuan untuk mengidentifikasi alasan-alasan bagi kegagalan proses secara total. Perhatikanlah dua asumsi Clark: praktisi sudah dan akan terus memiliki suatu peranan pasif dalam proses inovasi; dan keluar dari paradigma “riset” yang terfragmentasi akan mengembangkan sebuah produk akhir riset yang mampu memecahkan masalah-masalah dan mampu digunakan dalam banyak konteks, jika tidak secara menyeluruh. Paradigma ini mengasumsikan bahwa riset adalah titik awal untuk inovasi, dan tujuannya yang harus diupayakan adalah menjadikan temuan-temuan riset digunakan.
Pada waktu itu Office of Education dan upaya departemen-departemen negara bagian terdiri atas pengiriman spesialis bahan ajar atau buletin, keduanya tidak dipandang oleh para praktisi sebagai sumber informasi yang credible. Apa yang akan berhasil? Clark melihat bantuan yang meningkat dalam bentuk penerjemahan dan rekayasa inovasi dengan praktek dan demonstrasi program baru dalam latar-latar yang nyata sebagai jawaban bagi masalah credibility. Programnya harus juga didesentralisasi.
APA YANG SUDAH DIPELAJARI BIROKRASI FEDERAL?
Daniel Ellsberg berkata bahwa esensi birokrasi adalah bahwa ia tidak dapat belajar. Jika Perang Vietnam diputar kembali ke masa lalu ke hari pertama, the U.S. State Department akan mengulangi kesalahan yang sama. Individu-individu dapat belajar, tetapi birokrasi tidak. Seberapa jauh kebenaran tuduhan ini mengenai pembuatan kebijakan pendidikan federal pada dasa warsa terakhir?
Salah satu refleksi yang paling cerdas dan penuh pertimbangan tentang kebijakan federal dilakukan oleh Alice Rivlin (1971), Sekretaris Pembantu terdahulu untuk Perencanaan dan Evaluasi dalam the Department of Health, Education, and Welfare selama administrasi Johnson dan sekarang dengan Brooking Institution, sebuah organisasi terkenal untuk pembangunan pemikiran liberal tentang kebijakan luar negeri U.S. Meskipun buku Rivlin membahas aplikasi analisis sistem pada kebijakan domestik, ia membahas kegagalan-kegagalan kebijakan federal dan menyerankan apa yang diperlukan untuk program-program yang berhasil.
Pensurvaian fragmentasi itu, ia menyimpulkan bahwa program-program kesehatan, pendidikan, dan kesejahteraan sangat tidak berhasil dan bahwa perencanaan dan anggaran belanja program, yang ia bantu instalasinya di the Department of Health, Education, and Welfare, tidak banyak menyumbang pada keberhasilan program-program ini. Ia mempercayai bahwa alasan bagi kegagalannya adalah bahwa program-program itu sendiri tidak dirancang agar terdapat kemungkinan untuk mempelajari apa yang efektif dan apa yang tidak. Informasi yang terkumpul dari ‘eksperimen natural”, seperti program-program kategoris berskala-besar, tidak menghasilkan data untuk memperlihatkan input apa yang berkaitan dengan output. Dua premis yang menjadi dasar analisis program-program pendidikan adalah, pertama, bahwa sejumlah outcomes penting pendidikan dapat diukur (hampir selalu skor-skor tes). Kedua, bahwa perhubungan yang cukup stabil antara input dan output, yaitu, bahwa sebuah “fungsi produksi” berada di antara sumber-sumber yang digunakan dan output.
Program-program pendidikan federal kategoris berskala-besar tidak menghasilkan perolehan besar dalam pencapaian skor-skor tes juga tidak dalam mendefinisikan inpu apa yang berkaitan dengan output. Tidak ada kelompok-kelompok kontrol, tidak ada disain eksperimental yang sesuai, atau suatu sisi-sisi lain dari sebuah program eksperimental karena tidak dibangun sebagai eksperimen. Jawabannya, ia pikir, untuk pemerintah federal adalah mengorganisasi, mendanai, dan menilai eksperimen-eksperimen sistematik dalam pengiriman jasa-jasa sosial. Dalam pendidikan langkah pertamanya akan berupa identifikasi metode-metode pengajaran baru dan cara-cara pengiriman layanan pendidikan. Langkah kedua adalah menguji coba secara sistematik metode-metode baru di bawah kondisi yang bervariasi. Terakhir, metode-metode ini harus dinilai agar konklusi sahih tentang efektivitas relatif dari berbagai metode dapat diperoleh.
Rivlin menyatakan bahwa inovasi harus diuji coba di bawah sejumlah keadaan yang bervariasi—“eksperimentasi sistematik”. Pimpinan-pimpinan individual proyek harus mengikuti rencana dan setuju menggunakan ukuran yang ada mengena apa yang sudah dicapai agar hasil-hasil dapat dibandingkan. Semua hal ini mempersyaratkan “kepemimpinan sentral yang kuat” dalam disain dari serangkaian eksperimen yang terkoordinasi, sebuah strategi untuk reformasi sosial yang hanya pemerintah federal yang mampu mengelolanya, menurut pendapatnya.
Bagaimana dengan beragam tujuan dan kriteria yang berkonflik yang selalu implisit dalam evaluasi program sosial? Hal-hal ini tidak akan menjadi lebih baik, Rivlin berkata, sepanjangseseorang tidak mengupayakan sebuah “pendekatan ‘terbaik’ definitif”. Komunitas-komunitas dapat memilih informasi yang sesuai dengan tujuan mereka sendiri. Dari segi ini, bagaimanapun, pernyataan Rivlin adalah tegas jika tidak self-contradictory. Dalam bab yang berjudul “Dapatkan kita menemukan apa yang berhasil?” ia berkata, “Akan menjadi sebuah kekeliruan mengadopsi eksperimentasi sistematik dengan harapan bahwa hal ini akan ‘mengatakan kepada kita apa yang berhasil’.” Pada halaman berikutnya, ia berkata, “Tetapi inovasi acak tidak menghasilkan pengetahuan mengenai apa berhasil terbaik untuk seseorang atau di bawah kondisi apa.” Meskpiun terdapat beberapa penyangkal, masuknya argumentasinya adalah bahwa terdapat sebuah cara terbaik dan eksperimentasi sistematik akan menemukannya, mempublikasikannya, dan mendiseminasikannya ke tempat-tempat lain. Meskipun ia tidak yakin dengan metode itu sendiri: “Argumen untuk eksperimentasi sistematik adalah bersifat langsung: Infoemasi dibutuhkan untuk memperbaiki efektivitas pelayanan-pelayanan sosial adalah tidak mungkin untuk diperoleh dengan cara lainnya.”
Jika hasil-hasil bersifat dapat-rampat (generalizable) untuk situasi-situasi lain, ia berargumentasi, spesifikasi yang sama harus diikuti. Disini ia secara eksplisit menarik sebuah paralel dengan eksperimen fisika dalam mana spesifikasi eksak tentang apa yang akan dikerjakan dan kontrol semua faktor bersifat besar. Ia mengakui bahwa guru-guru yang kreatif kemungkinan mengubah metodenya secara substansial ketika mereka bekerja, dan seseorang harus berharap dan membolehkan suatu variasi dari satu kelas ke kelas berikutnya—“tetapi tidak terlalu banyak”. Jika terdapat variasi yang luas dalam apa yang dikerjakan, variasi-variasi ini dapat melimpah-ruahi perbedaan-perbedaan antara dua perlakuan.
Dalam rangka menilai secara berhasil eksperimen-eksperimen sistematik ini, sebuah hal lagi diperlukan: pengukuran dengan kinerja yang lebih baik untuk menilai efektivitas mereka. Apakah mengenai desentralisasi, kontrol komunitas, dan utamanya mengenai sebuah sistem pasar untuk pendidikan, semua hal yang telah disarankan sebagai kebijakan counter untuk menggantikan kontrol pemerintah yang berat? Rivlin berkata, “Khususnya, keberhasilan dari ketiganya bergantung pada dua kondisi: (1) pengembangan dan penggunaan pengukuran yang lebih baik mengenai efektivitas pelajanan-pelayanan sosial; dan (2) upaya-upaya yang ketat dan sistematik untuk menemukan dan menguji metode-metode yang lebih efektif dan mempublikikasikan hasil-hasilnya.”
Merespon terhadap kritik bahwa pemerintah federal belum mampu mengelola program-program aksi sosial secara efektif, Rivlin setuju bahwa manajemen yang lebih ketat dari Washington tidak berhasil dalam tahun 1960-an. Kepercayaannya pada waktu itu adalah bahwa hal itu lebih dapat dipelajari dan ditransmisikan ke tahap lokal melalui regulasi panduan dan bantuan teknis federal. Ketika pengetahuan berakumulasi, panduan dapat diperketat, dan program-program akan menjadi lebih efektif. Meskipun sesuai dengan pendekatan ini pada waktu itu, Rivlin, mengakui bahwa hal itu adalah naif dan tidak realistik. Negaranya terlalu besar dan beragam untuk dijalankan oleh aturan-aturan universal. Mereka akan lebih merusak ketimbang bagus. Adalah tidak mungkin menulis peraturan yang rinci yang akan sesuai untuk setiap kasus.
LOMPATAN THE NATIONAL INSTITUTE OF EDUCATION
Dihadapkan dengan kritik yang mendalam dari semua bagian, fungsi riset dan pengembangan dari the Office of Education dipecah menjadi the National Institute of Education. The NEA menjadi sebuah “indikasi yang kuat dari komitmen kami untuk memperbaiki secara sistematik program-program pendidikan…” (Gallagher, 1970). Suatu agensi baru yang dibangun melalui legislasi dalam tahun 1972. Dua tahun memimpin perencanaan memberi agensi waktu dan otonomi untuk memikirkan ulang kebijakan-kebijakan inovasinya, khususnya dalam menghadapi ketidakpuasan yang menyebar luas dengan kebiajakn-kebijakan masa lalu.
Sebagaimana sering dilakukan ketika mencari arah-arah baru, pemerintah federal berpaling kepada the Rand Corporation untuk melakukan pemikirannya. Salah satu dokumen utama perencanaan ditulis oleh John Pincus (1974) dari the Rand Corporation. Pincus menekankan struktur pasar dan sistem insentif mengenai sekolah-sekolah ketika mereka mempengaruhi adopsi dan implementasi inovasi. Ia berargumentasi bahwa sekolah adalah sebuah birokrasi yang melanggengkan dirinya sendiri yang tidak berorientasi pasar. Ia adalah pelayan yang tertutup/terikat dari sebuah per-klien-an yang tertutup/terikat (captive). Ia terbuka bagi pemeriksaan publik. Ia tidak dapat secara tidak taksa (ambiguous) mendefinisikan tujuan-tujuan dari metodologinya. Ia membuat sebuah kontribusi yang sederhana dan tidak pasti terhadap proses belajar. Dan ia terdesentralisasi dalam ketataprajaan (governance). Ia menyimpulkan bahwa tipe “struktur pasar ini” membuat sekolah-sekolah, lebih daripada perusahaan-perusahaan swasta, mengadopsi inovasi-inovasi yang tidak mempersyaratkan perubahan kompleks dalam struktur manajemen atau relasi organisasional. Inovasi-inovasi yang demikian dapat memuaskan tuntutan staf dan klien untuk perubahan tanpa mengubah struktur dasariahnya.
Pincus menyimpulkan bahwa sekolah-sekolah akan secara rela mengadopsi inovasi-inovasi yang meningkatkan citra-diri mereka, membuktikannya adalah “up-to-date”, “efisien”, “profesional”. Dan “responsif”, tetapi tidak menyebabkan perubahan-perubahan besar. Jika produk-produk riset dan pengembangan diterima oleh praktisi (sebuah asumsi yang tidak dinyatakan dalam pandangan Pincus), organisasi-organisasi R&D memiliki kegiatan yang lebih baik yang berkaitan erat dengan para administrator sekolah karena tekanan sosial untuk adopsi adalah penting. Tekanan eksternal, subsidi, atau insentif dapat juga membantu. Kebijakan R&D Negara bagian dan federal hendaknya diarahkan pada inovasi-inovasi yang mengupayakan sekolah-sekolah mau berupaya, karena pemerintah harus juga memperhatikan reformasi yang demikian. Ia menyarankan upaya dan kolaborasi berskala besar, terencana baik dengan para administrator sekolah dan organisasi-organisasi guru.
Keluhan yang paling umum dari komunitas R&D, Pincus berkata, adalah bahwa inovasi-inovasi tidak diimplementasikan sebagaimana dipreskripsikan. Alasannya adalah: organisasi-organisasi R&D tidak menyediakan panduan yang memadai, para guru dan administrator tidak menerima “kewajiban untuk mengubah pola tingkah laku mereka”, sekolah-sekolah bisa jadi tidak mengetahui bagaimana menimplementasikan, dan “adopsi verbal” bisa jadi cukup. Satu-satunya kontrol yang dimiliki pemerintah federal adalah ketidakmungkinan salah satu dari penarikan ulang dana. Kebijakan-kebijakan federal telah menghambat implementasi melalui subsidi R&D tanpa acuan pada pengaruh-pengaruh dari outcome sekolah, mengabaikan laporan evalusi, peralihan pendanaan yang sering, memandang kontribusi federal sebagai hanya uang benih, dan kebijakan inovasi yang tidak konsisten.
Setelah penilaian ini, Pincus menyarankan bahwa kebijakan R&D didasarkan atas uji coba inovasi-inovasi yang sistematik dan penilaian konsekuensi-konsekuensi ketimbang pendekatan rasionalis dengan pertama mendefinisikan tujuan dan kemudian berupaya mencapainyanya secara efisien. Ini menyarankan kebijakan-kebijakan yang menghendaki insentif-insentif birokratik yang ada, sebagaimana juga kebijakan-kebijakan untuk memodifikasi insentif-insentif ini; kebijakan-kebijakan yang mengijinkan akses publik yang lebih besar; dan kebiajakn-kebijakan yang memperkenalkan perubahan dalam struktur pasar dari sekolah. Pincus menyarankan lima tekanan untuk kebijakan R&D dalam mendorong adopsi dan implementasi inovasi-inovasi: eksperimentasi skala-besar, kolaborasi antara agensi-agensi R&D dan jaringan kerja kepemimpinan pendidikan, studi-studi kasus inovasi yang berhasil, riset tentang pola insentif sekolah yang ada, dan uji coba metode-metode restrukturisasi struktur insentif.
KRITERIA UNTUK KEBIJAKAN FEDERAL YANG BARU
Ketetapan pertama adalah bahwa kebijakan pemerintah ditujukan ke arah bekerja dengan sistem pendidikan sebagaimana ia berada ketimbang mencoba mengatasinya atau menerapkan dari luar berbagai jenis baku eksternal dan proses-proses dari atas. Ini mempersyaratkan suatu pemahaman yang mendalam mengenai sistem pendidikan dan sebuah komitmen pada perkembangan evolusionernya sepanjang waktu. Sebuah komitmen pada perkembangan organik ketimbang mekanis yang berari bahwa bagian-bagian yang bagus dari sistem yang ada tidak dirusak di bawah selubung perbaikan dan merusak orang yang berada dalam sistem dihindari. Ini berati bekerja dengan, ketimbang beroperasi atas, sistem sekolah. Arah dan energi harus dimobilisasi dari dalam sistem itu sendiri.
Fungsi pemerintah hendaknya meregulasi inovasi pendidikan dengan suatu kehati-hatian ekologis. Regulasi adalah bukan preskripsi dengan kecenderungan menyederhanakan. Salah satu tugas paling sulit adalah menghindari aksi birokratik yang bersifat impersonal dan tidak cerdas.
Secara ringkas, seseorang dapat meningkatkan komunikasi antar sekolah di kalangan para admnistrator, meningkatkan komunikasi intra sekolah di kalangan guru-guru, meningkatkan entreprenerisme, meningkatkan ganjaran untuk guru-guru karena inovatif, mengurangi biaya personal inovasi, dan memfasilitasi kondisi-kondisi yang niscaya bagi invensi di sekolah-sekolah publik. Seseorang dapat juga mengurangi pengaruh dari berbagai disfungsi seperti terlalu banyak menjual melampaui kapasitas pengiriman produk.
Kontrol pemerintah hendaknya terdiri atas stimulasi dan regulasi. Ini berbeda dari memanufaktur sebuah bagian dan menginstalnya kedalam sebuah mesin. Misalnya, dalam menstimulasi difusi inovasi pemerintah dapat menyediakan dana perjalanan untuk meningkatkan komunikasi di kalangan guru tanpa menentukan pertemuan untuk dihadiri atau tipe inovasi untuk diadopsi. Atau pemerintah dapat menyediakan sejumlah besar hibah kecil untuk invensi pada banyak orang tanpa menentukan jenis inovasi untuk dikembangkan.
Dalam kasus difusi inovasi dan invensi inovasi akan meningkat atau menurun sejalan dengan aliran dana, tetapi pemerintah tidak akan mencoba mengontrol tipe-tipe inovasi yang dihasilkan dan diseminasikan sebagaimana yang sekarang dilakukan. Kualitas dan pengaruh upaya-upaya inovatif tersebut dapat dinilai melalui evaluasi dari upaya-upaya lokal khusus kapanpun proyeknya cukup besar. Bagaimanapun tujuan proyek tidak harus untuk memproduksi inovasi-inovasi yang sangat dapat ditransfer. Sebaliknya, tujuannya untuk menghasilkan inovasi yang berguna dalam suatu situasi lokal yang khusus.
Umumnya kebijakan-kebijakan riset dan pengembangan yang baru hendaknya:
Menghindari suatu pembagian kerja yang hierarkhis. Ini membuat sejumlah orang aktif dan yang lainnya pasif, sebagian otonom dan yang lainnya bergantung; sebagian aktor dan sebagian lainnya penonton. Sebuah kelompok kecil mengerjakan semua penelitian, pengembangan, dan invensi dengan keragaman yang kecil, dan, saya akan menyatakan dalam bab berikut, ketidak merataan yang besar. Aktivitas invensi, riset, dan pengembangan hendaknya tersebar menyeluruh.
Mengupayakan sebuah distribusi ketimbang pengkonsentrasian sumber-sumber. Sangat tidak mungkin bahwa sebuah pusat R&D dengan $800,000 akan seproduktif delapan pusat dengan $100,000.
Mengejar tujuan-tujuan yang terdistribusi ketimbang sentral. Anak individual hendaknya dipandang sebagai penerima layanan-layanan pendidikan. Tujuan-tujuan untuk pendidikan untuk mendukung pertahanan nasional atau mengentaskan kemiskinan mendistorsi fokus proses pendidikan dan tidak mungkin dicapai. Tujuan-tujuan yang terdistribusi bergantung pada determinan-determinan lokal dan memiliki konsekuensi-konsekuensi untuk personil lokal. Tujuan-tujuan yang terdistribusi seperti pengajaran seorang anak tertentu untuk membaca hanya dapat dicapai dalam konteks-konteks yang khusus.
Mementingkan anak, orang tua, dan guru individual sebagai klien ketimbang agensi pemerintah. Klien tidak dibakukan agar semuanya akan dilayani secara baik oleh sebuah inovasi tunggal.
Hindari pengutamaan mengejar inocasi-inovasi yang dapat-rampat. Masalah-masalah yang terdistribusi tidak dapat dipecahkan oleh sebuah solusi tunggal atau inovasi tunggal. Tidak ada sebuah inovasi tunggal yang akan berhasil dalam semua latar lokal, karena latar-latar ini tidak hanya berbeda dan tidak teramalkan dalam spesifikasi, tetapi mereka juga berubah secara konstan.
Hindari pembangunan atau pendasaran pada pengukuran-pengukuran umum mengenai hasil. Salah satu pengertian yang paling mengakar dalam kebijakan sosial liberal adalah keyakinan bahwa ada sebuah ukuran tunggal mengenai nilai. Dalam pendidikan hal ini sering diasumsikan berupa skor hasil belajar. Dalam ekonomi ia adalah GNP. Jika terdapat tujuan yang terdistribusi dan klien yang beragam, tidak terdapat ukuran tunggal mengenai nilai.
Menentukan keberhasilan kebijakankebijakan pemerintah melalui evaluasi yang jujur, independen, beragam,atas proyek-proyek khusus. Cepat atau lambat ilmu sosial harus menjauhi teori-teori yang abstrak dan prediktif ke penjelasan-penjelasan khusus mengenai fenomena sosial yang konkrit.
Berbagi kontrol mengenai seluruh proses inovasi dengan mereka yang terlibat di dalamnya dan yang paling terkena pengaruhnya. Meskipun hampir selalu terkandung dalam ideologi program, penjaga ini hampir tidak pernah dilaksanakan. Banyak kebijakan dikontrol oleh sedikit orang yang menjalankan programnya, dan hanya partisipasi simbolik yang diizinkan.
Sumber:
House, Ernest R. (1974). The Politics Of Educational Innovation. USA: McCutchan Publishig Corporation
